16.03.2020.
Спорне одредбе Закона о слободи вјероисповијести или увјерења и правном положају вјерских заједница (“Закон”), које се тичу имовине, још нису почеле да се примењују, али су намере власти из бројних званичних изјава и онога што је саопштено Венецијанској комисији (ВК) већ постале јасне. То пружа могућност за сагледавање ових одредби и њихове будуће примене из угла праксе Европског суда за људска права (у даљем тексту “Суд”) у заштити права на имовину. Исти приступ мора имати и Уставни суд код оцене уставности.

За почетак, треба поновити да свако има право на неометано уживање своје имовине, на основу Устава Црне Горе и члана 1 Протокола 1 Европске конвенције о људским правима. Да би држава то право могла да ограничи или одузме, она мора да донесе прецизан закон, заснован на утврђеном јавном интересу, којим обезбеђује да ограничење или одузимање имовине буде сразмерно, тј. без претераног терета за дотадашњег власника. Ово, по правилу, значи, да се у случају легитимне и легалне експропријације или национализације обезбеђује правична накнада и да постоји правичан судски поступак у коме таква одлука може да се преиспита. Ове услове за ограничење имовинских права у складу са Конвенцијом у конкретном случају можемо да тестирамо у пет тачака.

1) Чија је имовина?

Ако би се СПЦ (њене епархије у ЦГ), обратила Суду, разматрало би се да ли је уопште имала имовину која јој је одузета одлукама државних органа на основу Закона. Влада би рекла да није, јер сматра да су непокретности којима СПЦ располаже биле у државној својини до 1.12.1918, а накнадно у друштвеној својини до 90-их година, када су незаконито уписане на СПЦ, па како се не може сматрати да је имовина законито стечена, није јој ни могла бити одузета (Мишљење ВК, тач. 62, 64).

То да СПЦ није власник Влада би морала по Закону да докаже у управном поступку који би се водио пре промене уписа власника имовине. Спорно је да ли је црквена имовина до 1.12.1918. била у државној својини (имајући у виду Богишићев Општи имовински законик који је тада важио), спорно је да ли је имовина заиста незаконито уписана на СПЦ 90-их година, као и који ће се докази о праву својине странака и како ценити у поступку. Спорно је да је Влада у праву кад каже да СПЦ нема право на стицање својине одржајем. Посебно је спорно то што о свим овим сложеним правним, историјским и чињеничним захтевима треба да одлучују владини управни органи (Катастар и Министарство финансија) у управном поступку, док Управни суд и Врховни суд само проверавају законитост њихових одлука.

Европски суд за људска права је као претпоставку о постојању “имовине” уважавао извод из катастра непокретности (Prokopovich, 2004 § 37), а сматрао је одлучујућим то што се особа у одређеном временском периоду у правном промету сматрала стварним власником (Bečvar and Bečvarova, 2004 § 131). Придао је значај и одржају као начину стицања својине манастира, узимајући у обзир њихову дугу историју (The Holy Monasteries, 1994). На основу наведеног би се могао очекивати закључак да се радило о имовини СПЦ и одузимању те имовине од стране државе, па би се кренуло у даље испитивање оправданости тог поступка.

2) Да ли постоји јавни интерес?       (За опширније кликнути на наслов)

Званичног образложења о циљу доношења спорних одредби није било у оквиру Предлога закона који је достављен Скупштини, па зато образложење тражимо у изјавама званичника. Потпредседник Владе и министар правде је објаснио да је циљ да се преиспита правна ваљаност уписа верских објеката СПЦ у катастар 90-их година. Венецијанској комисији је речено да је циљ заштита културне баштине. Председник државе је коначно, објашњавајући потребу за доношењем Закона, саопштио да је Црној Гори потребно да има сопствену православну цркву да би учврстила национални идентитет и супротставила се мешању из Србије. Изјаве јасно упућују на закључак да је циљ Закона да имовина којом располаже СПЦ постане државна, како би држава могла да је да на коришћење Црногорској православној цркви, и тако је промовише.

Овакав циљ није у складу с Уставом, према коме је Црна Гора грађанска држава, у којој су верске заједнице одвојене од државе и равноправне, и где сви морају да су једнаки пред законом. Надлежност државних органа није да стварају верске заједнице, ни да неке од њих фаворизују, ни да им обезбеђују имовину, а посебно не тако да другога лише права својине без правичне накнаде. Иако је Суд прилично толерантан према томе како политичка већина процењује јавни интерес, спорно је да ли би интерес јачања једне верске заједнице на уштрб друге прихватио као легитиман, јер је дискриминација забрањена. Што се тиче заштите културне баштине, тај циљ би се посматрао у светлу Закона о заштити културних добара, који ту заштиту већ прописује. Овај закон дозвољава и експропријацију културне баштине у приватној својини, али опет, само уз правичну накнаду.

3) Да ли је одузимање имовине у складу са законом?

На основу саопштења из Владе да је циљ примене Закона преиспитивање уписа СПЦ у катастар, може се очекивати незаконита примена члана 62 Закона, који не говори о томе да извод из катастра није валидан доказ права својине. Тај члан прописује да би као државна својина у катастар могле да буду уписане само оне непокретности за које не постоје докази о праву својине верских заједница. Према правном поретку Црне Горе, извод из катастра је доказ о праву својине, посебно кад истекне рок од три године од сазнања за упис, у коме законитост уписа може да се испитује на основу Закона о државном премјеру и катастру. Овај рок је за државу одавно истекао, јер су њени органи од 90-их година знали за те уписе.

Ако би се сада Закон примењивао како Влада очекује, да се извод из катастра не прихвата као доказ права својине и да се цитирана одредба тумачи као да гласи “за које не постоје други докази о праву својине осим уписа у катастар”, онда би то било противно захтеву да право на имовину може да се ограничи само у мери коју допушта закон. Ово се може посматрати и као питање квалитета закона, који по европском стандарду мора да спречи власт да га произвољно примењује, као што намерава. Једини начин на који би се законитост уписа сада могла законито испитати је у кривичном поступку због извршења кривичног дела, нпр. злоупотребе службеног положаја, чија је последица незаконит упис у катастар непокретности. Поставља се питање зашто држава игнорише ову легитимну правну могућност.

4) Да ли је одузимање имовине сразмерно?

Одузимање имовине је дозвољено само ако је сразмерно, ако не представља претерани терет за онога коме се одузима. Ово по правилу значи да се мора обезбедити правична накнада, као што прописују и Устав Црне Горе у члану 58 и Закон о експропријацији. Међутим, Закон не прописује никакву накнаду, јер Влада сматра, како је објашњено, да он и не доводи до одузимања имовине.

5) Да ли је имовина одузета у правичном поступку?

Према новом Закону, о праву својине верских заједница одлучује се у управном поступку и управном спору, насупрот важећим процесним законима по којима је за имовинске спорове надлежан парнични суд.

Влада је нетачно уверавала ВК да нови поступак обезбеђује исти ниво заштите као парнични поступак. Управни поступак није контрадикторан поступак, какав се захтева (Hentrich, 1994 § 42, 49, 56), а ни управни спор не достиже обећани ниво заштите јер: а) се своди на проверу законитости управног акта којим је већ одузето право својине; б) терет доказивања је пребачен на страну којој је имовина одузета, за разлику од парнице, где управо онај ко оспорава право на нечију имовину то пред судом треба и да докаже, и ц) ускраћује се један ниво судске заштите. Тако је универзални процесни режим за заштиту имовинских права у Црној Гори, само за верске заједнице, тј. СПЦ која једина нема уговор са државом, промењен тако да погодује држави која намерава да постане власник предметне имовине. Чак и ако би Управни суд поступао у свему као парнични суд, једна инстанца у судској заштити би недостајала, а терет доказивања остао на штету онога коме је имовина одузета, што указује на недовољно правичан поступак у односу на постојећи правни систем.

Венецијанска комисија је условно дала зелено светло Закону о слободи вјероисповјести на основу уверавања представника Владе да он заправо не одступа од правног поретка Црне Горе, и да не прописује решења којима се ад хоц регулишу питања имовине верских заједница. Међутим, у контексту других важећих закона, које ВК није анализирала, спорне законске одредбе дају другачију слику.

Очигледно је да би одузимање имовине на основу одредби новог закона тешко прошло тест поштовања гаранција права на мирно уживање имовине Европске конвенције о људским правима и Устава Црне Горе. Било би разумно већ сада одустати од примене спорних законских одредби и отворена питања регулисати у оквиру важећег правног поретка.

(Ауторка је извршна директорка Акције за људска права)

Извор: Вијести